Ｈ２１． ７． ２
地方自治体の監査委員監査のポイント
講師 加東市代表監査委員
西 村 勝 彦
と き 平成２１年７月２日、
午後１時３０分～３時３０分
ところ 兵庫県民会館３０４号室
主 催 兵庫県町監査委員協議会
Ⅰ．はじめに
地方自治体の監査制度は、明治３２年の府県制及び明治４４年の市町村制創設以来の伝統ある制度である。特に、昭和２２年の地方自治法（以下法という。）の制定以後は、行政委員会（地方議会からも地方公共団体の長からも独立した特別の執行機関）として位置づけられている。
★昭和２３年の改正で創設された住民訴訟制度は、昭和３８年の改正において住民監査請求制度と住民訴訟制度に分かれた。
★昭和３８年の改正で監査委員は必置機関になった。（それまで市町村では任意）
★平成３年の改正で行政監査（一般行政事務に関する監査）ができるようになった。
★平成９年の改正で外部監査制度が導入された。
Ⅱ．監査委員監査の仕組みと運用
１．監査委員の資格要件、定数（法１９６条、１９７条）
① 識見委員（人格が高潔で、普通地方公共団体の財務管理、事業の経営管理その他行政運営に関し優れた識見を有する者）―ＯＢ規制がある。（法１９６条の２）
② 議選委員（議員）―２人または１人
③ 任期は、識見者４年、議選者は議員の任期
④ 定数は、小規模市町にあってはほとんど２人
★監査委員は、独任制の執行機関であり、それぞれが独立して職務を行っているが、昭和３８年の改正で代表監査委員制度が設けられたため、実質的には合議制になっている。（法１９９条の３）
２．職務権限
① 定期監査―監査委員は、毎会計年度少なくとも１回以上期日を定めて、普通地方公共団体の財務に関する事務の執行（財務事務監査）及び普通地方公共団体の経営にかかる事業の管理（事業管理監査）を監査する。（法１９９条①、④）この監査を、事務監査、定期事務監査、あるいは定期監査という。以下定期監査という。
② 行政監査―監査委員は必要がある認めるときは、普通地方公共団体の事務の執行についての監査を行うことができる。（法１９９条②）
③ 要求監査―主務大臣若しくは都道府県知事または当該普通地方公共団体の長からその地方公共団体の事務の執行に関し監査の要求があったときは、その要求に係る事項について監査をしなければならない。（法１９９条⑥）
④ 財政援助団体監査―監査委員は、必要があると認めるとき、又は普通地方公共団体の長の要求があるときは、その普通地方公共団体の財政援助団体〔補助金、交付金、負担金、貸付金、損失補償利子補給その他の財政的援助を与えている団体〕の出納その他の事務の執行でその財政援助に係るものを監査することができる。これはその地方公共団体の出資、元金、利子の支払い保証相手、信託契約の受託者、公の施設の管理者にも及ぶ。（法１９９条⑦）
以上は、監査委員の主たる職務権限として定められている。
⑤ その他の監査
・直接請求監査―事務監査請求に基づく監査（法７５条①）
・議会請求監査―議会の請求に基づく監査（法９８条②）
・請願措置監査―議会からの請願措置に関する監査（法１２５条）
・決算審査（法２３３条②）
・例月出納検査―現金の出納の検査（法２３５条の２①）
・指定金融機関監査―指定金融機関が取り扱う公金の監査（法２３５条の２②）
・基金運用監査―基金の運用状況の審査（法２４１条の５、公企令２６条の２）
・住民の監査請求監査―住民の監査請求に基づく監査（法２４２条）
・職員の賠償責任監査（法２４３条の２）
・主務大臣又は都道府県知事の委任による検査または監査（法２４６条の４①）
・共同設置機関の監査（法２５２条の１１④）
・地方公営企業会計決算審査（公企法３０条２，３）
・地方公営企業の指定金融機関監査（公企法２７条の２①）
・健全化比率の監査（平成２０年より財政健全化法により、健全化判断比率とその算定書類を審査し意見を付して議会に報告しなければならない。）
★監査委員監査は、不正の摘発を狙いとしていない。監査意識を高め、客観的認証を目指し、権威と誇りをもって監査に当たることが重要。
★監査委員の責任―監査の結果について責任を負う法律上の定めはないが、将来、訴訟で訴えられない保証は何もない。（職務懈怠、不正の見逃し、ぐるみ、内部統制）
★監査執行上の除斥（法１９９条の２）。罷免（法１９７条の２）退職（１９８条）
３．具体的職務内容―実務を中心にして
① 例月出納検査（法２３５条の２①）
普通地方公共団体の現金の出納は、毎月例日を定めて監査委員がこれを検査しなければならない。
② 定期監査（法１９９条①、④）
監査委員は、毎会計年度少なくとも１回以上期日を定めて財務事務監査、事業管理監査を実施しなければならない。なお、財務事務に先行し、財務事務を伴ういわゆる先行事務は（行政事務の大部分）財務事務監査に含まれると解されている。
★工事監査及び契約事務監査は、定期監査に含まれるが、決算審査でも実施できる。
★財務事務―法９章「財務」に定める予算の執行、収入、支出、契約、現金及び有価証券の出納保管、財産管理等の事務の執行を包む。
★経営に係る事業の管理―市の経営に係る事業に限定することなく、業務運営全般、組織、人事管理、事務管理等を含む。
③ 随時監査（法１９９条②）
監査委員は、必要があると認めるときは、いつでも地方公共団体の事務の執行について監査を行うことが出来る。（いわゆる行政監査）
★行政事務―財務事務を伴わない行政事務、例えば、組織、事務処理手続等に関する事務と、財務事務に先行し、財務事務を伴ういわゆる先行事務（行政事務の大部分）
★行政監査は、一般的に随時監査ではなく、定期監査として行われている。
④ 財政援助団体監査（法１９９条⑦）
監査委員は、必要があると認めるとき、または長の要求があるときは、被援助団体を通じて支出される公金が、公正かつ能率的に生かされているかどうかを監査することが出来る。
★定期監査と一体のものとして考えられている。
⑤ 決算審査（法２３３条② 公企法３０条の２）
監査委員は、会計管理者から提出された決算及び証書類その他政令で定める書類を審査しなければならない。
★基金の運用状況の審査（法２４１条の５、公企令２６条の２）は、一般的に決算審査として行われている。
⑥ 住民監査請求による監査（法２４２条）
普通地方公共団体の住民は、その長若しくは委員会若しくは委員又は職員について、違法若しくは不当な公金の支出、財産の取得、管理若しくは処分、契約の締結、履行若しくは債務その他の義務の負担があると認めるとき、又は違法若しくは不当に公金の賦課、徴収若しくは財産の管理を怠る事実があると認めるときは、これらを証する書類を添え、監査委員に対し監査請求をすることができる。
★検査、監査、審査の用語の使い分け―検査（計数の正否を調べる。不正・不当を抽出する意味を含む。）、監査（実体を把握し、行政運営の指導を含む。）、審査（事実をよく調べ、判断を下す意味を含む。）のように使い分けられているようであるが、実務上区別する実益は少ない。
Ⅲ 例月出納検査実務のポイント
１．時期―通常２０日前後に行うが、毎月初に行うことも可能。病院事業会計があれば毎月１０日以降になる。
２．事前に提出を要求する書類
一般会計・特別会計
・公金現在高計算書（会計管理者から長への報告書、意見書に写を添付する。）
・一般会計現金出納保管状況調
各特別会計
・現金出納状況調、出納残高表
・指定金融機関からの収支金月計表
歳計外現金・基金残高一覧表、現金保管状況調、
地方債残高調
調定決議書、支出負担行為決議書、支出負担行為決議書兼支出命令書等
３．留意事項
現金の収支が現金出納簿等に正確に記帳され、保管現金が出納簿等の残高と一致しているかどうかを検査するのが本来の出納検査である。この検査は、毎月の収支の状況を把握するために省略してはならないが、指定金融機関制度、口座振替制度の採用で重要性は低下している。実務上、決算審査に対する期中の財務事務監査として位置づけ実施する。
★現金の範囲―歳計現金、歳入歳出外現金、基金に属する現金、前渡金に及び、検査はそれに関連する収入調書、支出調書にまで及ぶので膨大な分量になる。
★預金の残高は、通帳による現物確認と、残高証明書による確認の双方によって検証するのが原則ではあるが、実務的には、残高証明書の取り寄せは３月末、５月末、９月末に行えばよい。その他の月は、当座勘定写、通帳等で検証すればよい。なお、取引金融機関からの一時借入金の残高証明書の取り寄せは、残高がゼロであっても、「残高はゼロであるという証明」を取り寄せなければならない。これも、３月末、５月末、９月末に行えばよい。
★監査結果―委員の合議は求められていないが、報告書は委員の連名で作成する。監査委員が原始記録に基づき作成する訳ではないから、会計管理者が作成した書類をそのまま意見書に添付する。
Ⅳ 定期監査実務のポイント
１．時期―実務的には、期末にまとめて行う方法、例月出納検査終了後等に分散して行う方法、上半期終了後に行う方法がある。
２．事前に提出を要求する書類
・各課の予算概要（事業概要、予算科目、事業名、主な事業、金額）
・分掌事務と担当者一覧（分掌事務、主担当、副担当）
・主要行事一覧（行事名、参加人数、経費、行事内容、評価）
・各課の歳入予算執行状況表、（予算額―当初、補正、計、調定額―金額、執行率、収入額、―金額、執行率、今後の収入見込、合計、差引過不足）
・歳出予算執行状況表（予算額―当初、補正、流用・充当 計、支出額、今後の支出見込、合計、差引過不足）
・委託料一覧表（１件１０万円以上）等
・工事請負費一覧表、
・補助金・交付金一覧表等
３．留意事項
主要事業の実施状況に重点をおき、経営監査的な観点から行う。
★監査結果―委員の合議は求められていないが、定期監査報告書は委員の連名で作成している。特に定まったフォームはない。
★財務事務―収入事務、市税、起債及び一時借入金、支出事務、契約事務、財産管理を中心に監査を実施する。
★経営管理―事業管理、組織管理、人事管理、経営管理、事務管理を中心に監査を実施する。
Ⅴ 決算審査実務のポイント
１．時期―実務的には７月中旬から８月１５日ごろまで、９月議会で認定
２．事前に提出を要求する書類
会計管理者に要求する書類
・歳入歳出決算書
・歳入歳出事項別明細書
・実質収支に関する調書
・財産に関する調書、（以上は、法２３３条①、⑤、令１６６条②、規１６条の２に定める書類）
各部、各課共通書類
・決算概要（担当した主要事業の概要を文章によりまとめる。）
・歳入根拠明細（特定財源、一般財源、その他）
・１件５０万円以上の委託料明細、１件１３０万円以上の工事請負費明細、１件１０万円以上の備品購入費明細など歳出科目（節）と金額の範囲を特定して指定する。
・公有財産購入費明細
・負担金及び交付金明細、補償補填賠償金明細
各部、各課に個別に要求する書類―事務分掌表から選択して指定する書類
・ 特別会計は、それぞれの事業報告書並びに監査委員が指定する上記に準ずる書類
・ 事務局が作成する書類
・歳入歳出会計別一覧
・繰越明許費計算書
・事故繰越計算書
・純計決算額計算書
・各会計相互間の繰入・繰出による重複額一覧
・一般会計財源別収入状況
・市税収納状況（滞納を含む）
・国民健康保険料収納状況（滞納を含む）
・一般会計款別繰入繰出状況
・国民健康保険会計ほか各特別会計款別繰入繰出状況
・公有財産明細（土地及び建物）
・一般会計及び特別会計基金状況
・債務負担行為の状況
・土地開発基金運用状況（土地、現金、その他）
★上記の書類の中には、各担当課が作成する明細書が含まれているが、監査事務局で全体的に概要が把握できるように整理している。
★「主要施策の成果」（法２３３条⑤）は、当然には監査委員の決算審査の対象になっていない。
３．留意事項
決算審査では、計数の確認、違法性の吟味に加え、予算執行の適否、予算に定める目的に従って事業が効果的、経済的に執行されているかどうか審査を行う。
具体的には、決算書の様式の関係法令への準拠性、金額の正確性（適正性）、予算執行の適正性、（歳入、歳出の合法性）、予算執行の妥当性（特に歳出の経済性、効率性）、財政運営の妥当性（合理性、健全性）を審査する。
★予算に対し執行率が特に低いもの及び多額のものについては必ず説明を受ける。
★資料作成の基になった台帳、契約書、一覧表は提示を受ける。公有財産台帳、備品台帳、起債台帳、賃貸借契約書、登記関係書類等
★審査内容は、歳入、歳出に関する事項に限定されず、財産、物品、債権、基金、地方債、債務負担行為に及び小規模市町でもかなりの日数が必要
★決算審査意見書―草案の作成と検討、最終稿（監査委員の合議による。法２３３条④、公企法３０条⑤）
Ⅵ 地方公営企業監査実務のポイント（水道事業、下水道事業、病院事業）
１．時期（例月出納検査、定期監査、決算審査）―原則として、例月出納検査は一般会計・特別会計と同日、定期監査は、上半期決算を対象に１０月に行う。決算審査は６月に行う。（出来るだけ早く行う。）
２．事前に提出を要求する書類
（例月出納検査）
・合計残高試算表
・予算執行状況表
・資金予算表
・試算表・消費税・執行額突合表
・資金予算表
・現金保管状況表
・借入金調等
（定期監査）
・財務諸表－損益計算書、貸借対照表
・財務諸表の主要科目の明細
・工事請負契約、貯蔵品明細等
（決算審査）
・決算報告書
・財務諸表（損益計算書、剰余金計算書または欠損金計算書、剰余金処分計算書または欠損金処理計算書、貸借対照表）
・事業報告書
・収益費用明細
・固定資産明細
・企業債明細（以上公規則・別表に定める書類）
・経営分析表
・財務分析表
・費用構成表
・対前年度比較損益計算書
・対前年度資本的収支比較表
・対前年度比較貸借対照表
・キャシュフロー計算書
・勘定科目明細（未収入金、未払金、貯蔵品等）
・委託料明細
・工事費明細等
★公営企業の例月出納検査は、試算表及び資金予算表をもって受ける。（依命通達１７）
★公営企業の定期監査は、予算執行、経営管理業務監査が主体となる。
★公営企業の決算審査は財務諸表の審査が主体となり、多くの比較や分析が行われる。
３．留意事項
公会計と公営企業会計は根本的に異なるためこの部署には企業会計に詳しいベテラン職員が配属されていることが多い。監査委員は、会計処理の誤りを指摘し、訂正させるだけではなく、指導をする姿勢が必要。
地方公営企業は、常に企業の経済性を発揮するとともに、その本来の目的である公共の福祉を推進するように運営されなければならない。（地公法３条、３０条の３） そのため、３Eつまり、経済性（Economy）効率性(Efficiency)有効性(Effectiveness)監査が必要、
★監査等の実施手続きの適用は、監査の種類、対象、目的、管理点検体制の信頼性の程度を勘案して、試査または精査によるが、公営企業の財務諸表監査は試査による。
★現金実査、通帳現物確認、残高証明突合、棚卸立会は出来る限りすべて行う。固定資産台帳、物品整理簿は整理されているか。
Ⅶ その他 検査、監査、審査の実務に共通することがら
１．監査計画（監査等の基本計画、監査の種類、監査対象の部課、実施時期、）
２．実施計画（主な監査項目、期間等）
３．具体的な監査の進め方（監査技術と監査手続）
監査技術－監査意見表明に必要な合理的構成要素となる監査証拠を収集する手段、
一般監査技術（証憑突合、帳簿突合、計算突合、勘定突合、閲覧、通査）
個別監査技術（実査、立会、視察、確認、質問、意見聴取、分析、再追跡）
監査手続－要証命題に応じて採用する監査技術の組み合わせ、
通常実施すべき審査手続―監査意見の表明を可能にする合理的基礎を形成するために実施可能にして合理的である限り省略してはならない監査手続.標準町村監査基準（１９年１月２３日）には、照合、実査、立会、確認、質問、分析、比較が定められている。
その他の監査手続―要証命題に応じて採用する上記以外の監査手続。標準町村監査基準（１９年１月２１日）には、通査、比率吟味、調整、総合が定められている。
４．実地調査、現地調査（物品の出納、公営企業の棚卸立会、工事監査）
５．監査講評（監査終了後、現場にて質問等の説明を受けた後、所感、意見を述べる。）
６．監査意見等の報告、公表（長、議会等に提出、公報等で公表、分かりやすい報告書）
７．措置通知、公表（監査結果の報告を受けた長等は監査結果に基づき措置を講じたときはその旨を監査委員に通知し、監査委員は、当該通知にかかる事項を公表する。（法１９９条⑫）
★標準町村監査基準ー全国町村監査委員協議会は、平成１１年４月、「町村監査必携」を発刊し、平成１１年１月２１日付の標準町村監査基準、並びに監査等の着眼点を掲載した。これは、平成１６年９月「監査必携」に引き継がれ、さらに、平成１９年４月に「監査必携」第２版として改定され内容が充実した。常に手許において、監査委員監査の参考にしたい。（２１，７，１２追記）
★事前の調査―提出を要求する書類（監査資料）を審査実施前に受領し、事前調査を行う。関係箇所の計算突合、分析、質問内容を略記しておくために、事前配布を原則とし当日配布を認めない。
★監査調書―監査調書は、本来、監査を行った監査委員が作成すべきものであるが、監査委員監査は、事務局職員の補助を得て実施されることが多いので実務上、代表監査委員は、事務局職員の作成した監査記録を査閲し、必要なすべての監査手続きが実施され、監査の結果を裏付ける十分な監査証拠が得られたことを確かめる。
★その他―事業執行前監査は認められていない。事後監査が基本。良識をもって客観的に、自信を持って監査を行う。
Ⅷ まとめー監査委員監査の問題点と限界
１．監査委員の独立性
監査委員は、普通地方公共団体が法律の定めによって設置しなければならない執行機関の一つである。
制度上、監査委員は、必ずしも完全に独立した第三者機関になっていないが、監査委員はその職務を遂行するに当たっては、常に公正不偏の態度を保持して、監査をしなければならない。あわせて、職務上知り得た秘密を漏らしてはならない。（法１９８条の３①②）
従って、監査委員には、独立性（身分的、経済的独立性、実質的、精神的独立性）が厳しく求められていると解すべきである。
★議選委員の独立性には課題が多い。首相の諮問機関である地方制度調査会は、来夏にも「監査委員への議員登用廃止」を答申する方針といわれている。（読売新聞、２１.１.１）
２．監査委員の専門性
近年、識見委員に会計専門家が増えてきているが、単に会計専門家であると言う理由だけでは地方公共団体の監査委員の専門性としては十分でない。
公会計、地方公営企業、公益法人、社会福祉法人には多くの準拠法や、会計基準等が存在しその習得は難しい。複雑で多岐にわたる行政実務の監査では、常日頃から行政に関心を持つことが必要である。
議選委員は、多くの委員が短期間で交代し、専門性を期待しにくい。
３．公会計原則、公監査基準
公益法人、社会福祉法人については、それぞれ会計処理のよるべき基準が設けられている。しかし、地方公共団体の一般会計や特別会計、地方公営企業については、公会計原則、公営企業会計原則がない。
監査委員監査監査の実務では、「標準町村監査基準」「都市監査基準準則」（全国町村監査委員協議会・平成１９年１月２３日最終改正、全国都市監査委員協議会・平成１７年８月３０日最終改正）を利用しているが、この準則は各町村、各都市が監査基準の指針とするものであって各町村、各都市がそれぞれ監査基準を定めることを予定したものである。監査基準を定めている市町村は少なく、公開されていないため住民の目に触れることがない。
監査が有効であり信頼されるためには、その監査について一般に認められた監査基準があり、その基準に従って監査が実施されることが必要である。監査基準は、社会の公器であり公開が前提である。権威ある機関による公監査基準の設定が望まれる。
４．事務局設置と監査補助職員
最近、市町村にも監査事務局設置が可能になったが、（法２００条②）設置している町村は少ない。議会事務局等の職員が兼任している町村が多い。
首長から独立している監査委員の補助機関たる事務局設置は、監査の充実強化に必要である。監査委員は、事前研究、着眼点、監査計画、監査意見書等の草案作成に補助職員を指揮監督するが、実務上、監査委員と補助職員が一体となって監査を実施せざるを得ない状況にある。補助職員研修の充実、在任期間（配置転換）に十分な配慮が必要である。
注）文中の意見に係わる部分は私見である
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